La regulación del sistema gasista español y posibles líneas de reforma

El abastecimiento de gas natural en España se realiza por dos vías: la importación de gas natural licuado (GNL) transportado en barcos desde sus puntos de producción y que es regasificado en los centros de regasificación españoles, y vía el flujo de gas natural a través de gasoductos internacionales que conectan España con países productores. 

En la primera década de los 2000 la importación de gas natural licuado por vía marítima fue la principal vía de abastecimiento de gas natural. No obstante, a partir del 2010 el abastecimiento de gas natural vía gasoducto aumenta su participación, a medida que la importación vía marítima pierde importancia y por la construcción de gasoductos que unen España con África, específicamente con Argelia. 

A partir del 2019 vuelve a ser preponderante la importación de gas natural líquido vía marítima para su regasificación. El año 2021 el 54,5% del gas que se importó en España se hizo a través de gas natural licuado (GNL). A lo largo del primer trimestre de 2022 la importación de GNL ha vuelto a superar al gas natural vía gasoducto, llegando a participaciones sobre el total importado de 70, debido, en gran medida, a la interrupción del suministro de gas argelino a través de territorio marroquí a través del gasoducto Magreb. 

Históricamente, el principal proveedor de gas a España ha sido Argelia, vía importación marítima de gas licuado y luego vía los gasoductos Magreb y Medgaz. Desde el primer trimestre del 2022 Estados Unidos, vía importación de gas natural licuado, superó a Argelia como principal proveedor de gas natural a España. 

La infraestructura de abastecimiento de gas natural en España está compuesta por siete plantas de regasificación para la transformación del gas licuado en gas natural, y seis conexiones internacionales vía gasoductos. De los seis gasoductos dos conectan Argelia con España, dos conectan Portugal con España, y dos conectan Francia con España. A su vez la infraestructura gasista dispone de cuatro almacenamientos subterráneos de gas natural que permiten ajustar la oferta a la demanda y hacer frente a las puntas de consumo. Las redes de transporte y distribución abarcan 94.300 Km, llevando el gas y gas natural desde los tanques de regasificación o los gasoductos internacionales, hacia el consumidor final. La red está compuesta por 14.000 km de red de transporte compuesta por gasoductos que se conectan con la red distribución y 79.300 km de tuberías de baja presión que distribuyen el gas al consumidor final. Enagás es dueña de la mayor parte de la infraestructura de regasificación, almacenamiento subterráneo y de red de transporte de gas, mientras que Nedgia es la mayor propietaria de las redes de distribución de gas.

El mercado del gas en España se basa en tres principios generales: la separación funcional, jurídica y contable de las empresas que operan en más de una etapa de la cadena de producción, la liberalización de precios para las actividades de comercialización de gas, y la regulación de tarifas para las actividades de transporte y distribución. En este marco la ley española obliga a los dueños de la infraestructura de transporte y distribución de gas natural, a dar libre acceso a gasoductos a los comercializadores a cambio del pago de un peaje o tarifa regulada por metro cúbico de gas transportado o distribuido. El peaje remunera los costes de la inversión y de la operación de los dueños de los gasoductos y redes. Los comercializadores, por su parte, realizan la intermediación en la compra de gas a productores y en su venta al usuario final, actividad totalmente liberalizada (salvo en la obligación de prestación de contratos de último recurso).

REGULACIÓN EN ESPAÑA DEL SISTEMA GASISTA

El sistema gasista español está regulado en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (LSH). En ella se incorporan los principios de la Directiva 98/30/EC a la legislación española, se establecen las bases de la organización del Sistema Gasista español y se determina su régimen de actividades.

La regulación del sector gasista español se ha centrado desde el año 1998 en los objetivos de alcanzar la completa liberalización del mercado de gas natural de manera que pudiera prestarse este suministro energético al mínimo coste para ciudadanos y empresas. Para ello, ha sido preciso un marco regulatorio estable que permitiera el desarrollo de las infraestructuras gasistas necesarias para hacer frente a la demanda y favorecer la diversificación de las fuentes de aprovisionamiento de gas que garantizaran el suministro ante la escasa producción nacional. 

Los pilares básicos del marco regulatorio del sistema gasista español son:

1. La liberalización de los mercados. 

2. La separación de actividades reguladas (regasificación, almacenamiento, transporte y distribución) y actividades en libre competencia. 

3. El libre acceso de terceros a las infraestructuras gasistas bajo condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias. 

4. El establecimiento de un marco económico integrado con peajes de acceso regulados que han de ser suficientes para recuperar los costes incurridos.

5. El establecimiento de regímenes económicos para las actividades reguladas que permitirán la obtención de una retribución adecuada a la de una actividad de bajo riesgo. 

6. El aseguramiento de existencias mínimas de seguridad y de carácter estratégico. 

7. La protección de los consumidores, en especial de los más vulnerables.

Desde la publicación del Real Decreto-ley 1/2019, se atribuyen a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), entre otras, las competencias para aprobar la metodología, los parámetros retributivos, la base regulatoria de activos y la remuneración anual de la actividad de transporte, distribución y plantas de gas natural licuado. Por su parte, el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico mantiene las competencias sobre política energética, seguridad de suministro, calidad del gas, y el establecimiento del marco retributivo y de acceso a los almacenamientos subterráneos. 

LA SEPARACIÓN DE ACTIVIDADES REGULADAS Y ACTIVIDADES EN COMPETENCIA

La regulación española distingue aquellas actividades que por las economías de escala que genera se constituyen en monopolios naturales y por lo tanto deben ser reguladas, de las actividades que pueden desarrollarse en un marco de libre competencia.

Las actividades reguladas son aquellas que requieren grandes inversiones en capital fijo para su desarrollo. Estas son las de regasificación, almacenamiento, transporte y distribución de gas, mientras que las actividades de abastecimiento y comercialización se dan en un marco de fijación de precios en competencia.

No obstante, existe una tarifa de último recurso en la etapa de comercialización, que es fijada por la regulación, y a la que pueden optar los pequeños consumidores de gas natural. La Ley obliga una separación contable, jurídica y funcional de las actividades de transporte, distribución y comercialización de gas, de tal manera que no se genere integración vertical en la cadena de valor entre empresas con poder monopolístico (transportistas y distribución), y empresas comercializadoras. Lo anterior obliga a que las empresas con activos de red funcionen de manera independiente del resto de empresas del grupo empresarial en el que estén integradas.

Para favorecer la competencia en las actividades de abastecimiento y comercialización de gas natural, el marco normativo vigente español garantiza el libre acceso de empresas comercializadoras a las redes e infraestructura de gas. La Ley española establece que tanto los transportistas como los distribuidores tienen el deber de permitir el acceso transparente, objetivo y no discriminatorio de terceros a sus instalaciones a cambio de una contraprestación económica por el uso de dichas instalaciones, determinada por peajes. Lo anterior incluye acceso a gasoductos y tubería de transporte y distribución, a las plantas de regasificación y a los almacenamientos subterráneos de gas.

Los contratos con los productores de gas natural y con los consumidores se establecen en condiciones de competencia. En cambio, los contratos con las empresas propietarias de las redes de transporte están regulados. La ley establece que el comercializador debe pagar al dueño de la infraestructura una tarifa por m3 de gas transportado o distribuido. La tarifa es fijada por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC). En el mercado de comercialización de gas a la industria y a las economías domésticas, participan más de 50 grupos empresariales. El grupo Naturgy tiene la mayor cuota del mercado (27,32%), medido por número de clientes, seguido por el grupo Endesa con 16,17% de los clientes que consumen gas natural.

LIBERALIZACIÓN Y COMPETENCIA DEL COMERCIO MAYORISTA DE GAS

Con la intención de introducir mayores niveles de competencia en el abastecimiento de gas, a partir de 2015 se crea el Mercado Ibérico de Gas (MIBGAS). El MIBGAS entra en el concepto de hub virtual, que se define como mercados que permiten un punto virtual de balance. Esto quiere decir que permiten a los agentes compradores y vendedores realizar contratos sobre el gas físico, en condiciones estandarizadas, y que facilita la creación de señales de precios claras que permitan operar a los agentes e interesados en el corto y medio plazo, así como la toma de decisiones para inversiones en el medio y largo plazo. 

El MIBGAS es la zona de negociación única en el que se establecen los contratos entre los comercializadores primarios que importan gas de países productores, y los comercializadores secundarios, que introducen el gas en el sistema de transporte y distribución, para suministro al consumidor final. Así en el sistema gasista español todas las operaciones de compraventa se concentran en un solo punto de entrega virtual o PVB (punto virtual de balance, definido como el punto de intercambio virtual de la red de transporte donde los usuarios pueden transferir la titularidad del gas como entrada o salida de este). Esta “virtualización” es fundamental para crear un verdadero mercado y una señal de precios robusta basada en múltiples transacciones.

POSIBLES ÁMBITOS DE REFORMA DEL SISTEMA GASISTA ESPAÑOL

Como se ha descrito, las actividades de aprovisionamiento y comercialización están en régimen de competencia. En principio, si cualquier agente puede realizar estas actividades en igualdad de condiciones que los demás, y el número de agentes implicados es suficientemente elevado para garantizar condiciones suficientemente competitivas, pocos cambios habría que introducir en el sistema. No obstante, la experiencia de funcionamiento del mercado en estos años pone de manifiesto que existe un margen de mejora. 

MIBGAS es todavía un mercado joven que no dispone de la profundidad y la liquidez ideales. En 2017 se estableció la obligatoriedad a los dos principales agentes de actuar como creadores de mercado. Además, esta escasez de profundidad se advierte en mayor medida en el caso de los contratos a plazo y el mercado de futuros, y, la existencia de derivados sobre estos subyacentes es muy escasa. Una verdadera integración del mercado portugués daría algo más de liquidez y amplitud al mercado, pero para ellos se necesita un acuerdo institucional basado en el peso relativo de cada país.

Estos problemas de estrechez del mercado del gas español se resolverían de forma definitiva si se crease un verdadero hub europeo, algo imposible sin una gran holgura en la interconexión física entre España y Francia. Sin este nivel de interconexión que permitiera igualar precios y disponer de mucha más liquidez y número de agentes involucrados, las deficiencias que pueda tener el mercado español son difícilmente subsanables. 

Por el lado del gasoducto con Argelia, se produce también una asimetría. El coste de transporte y aprovisionamiento por este medio es muy inferior a su equivalente por barco. Esto hace que la parte de mercado que llega a nuestro país por esta vía disponga de una gran ventaja que no está al alcance de todos los agentes, dado el cuello de botella que supone la capacidad de esta infraestructura. 

En el ámbito de las actividades reguladas siempre hay margen de mejora ya que, por definición la regulación busca replicar los resultados que se obtendrían en condiciones de competencia en los monopolios naturales. Algo que siempre será una labor inacabada.

El hecho de haber mantenido hibernada durante años la planta regasificadora de El Musel o la construcción y cierre de la instalación de almacenamiento Castor, muestra una cierta propensión del sistema al efecto Averch-Johnson. 

Se pueden plantear distintas líneas para mitigar este efecto. La más evidente es una correcta planificación de las infraestructuras gasistas, quizás para ello sea necesaria una separación total entre el gestor técnico del sistema y el transportista, esta línea de reforma se está llevando a cabo ya en el Reino Unido.

En segundo lugar, sería necesario vincular de manera más efectiva la retribución de los activos regulados a su grado de utilización. Esto es algo que se ha empezado a realizar para las instalaciones que ha entrado en funcionamiento a partir de 2014, y quizás debería explorarse en más profundidad. 

Por último, desde la cesión de la competencia para fijar la retribución de los activos regulados a la Comisión Nacional de Mercados y Competencia, se aplica una metodología que, si bien se utiliza en otros países, no está exenta de problemas de endogeneidad y de la elección de ciertos elementos de forma discrecional. Sería bueno mejorar en estos aspectos esta metodología.